隨著信息技術的快速發(fā)展和社會信息化需求的增加，包括固定網和移動網的融合，通信網、互聯(lián)網和廣電網的融合以及下一代網的產業(yè)融合已經成為產業(yè)發(fā)展主流趨勢。為適應融合發(fā)展的需要，國際上許多國家和地區(qū)在電信、廣電和互聯(lián)網監(jiān)管體制和政策上不斷爭論、探索和完善，對我國推進三網融合有重要啟示意義。

　　體制融合成為三網融合的重要組成部分

　　電信、廣電和互聯(lián)網的監(jiān)管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經成為三網融合的重要組成部分，各國在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色。以各國是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構為標準，可以將國際上三網融合的監(jiān)管體制分為兩大類：一是“完全融合監(jiān)管體制”；二是“相對融合監(jiān)管體制”。

　　完全融合監(jiān)管體制

　　所謂“完全融合監(jiān)管體制”是指設立融合的監(jiān)管機構對廣電和電信進行統(tǒng)一監(jiān)管。主要分為兩類：

　　一是不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。數(shù)字化“模糊”了電信信號的物理屬性。數(shù)字、文字、語音、圖像、視頻等不同的信息類型均可變換為以二進制為基礎的數(shù)字信號，在網絡上進行處理和傳輸。歐盟準確完整地抓住并適應這一特點，在電子通信領域建立起明確的監(jiān)管框架。歐盟2002年出臺了《電子通訊網絡與服務的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網絡、有線電視網絡及相關的網絡服務。該框架由歐盟議會和理事會頒布的五個指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國都將其轉化為國內法律，適用于通過電子方式傳輸?shù)耐ㄐ欧�務，包括無線與固定、數(shù)據(jù)與語音、互聯(lián)網與交換電路、廣播業(yè)務和點到點的個人通信業(yè)務。2007年，《歐盟視聽媒體業(yè)務指令》對不同網絡內容進行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關于電子通信的立法宗旨是鼓勵競爭，為創(chuàng)新型的公司提供市場機會，從而最終讓消費者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質的電信服務。在融合監(jiān)管方面，英國最為徹底。英國2003年將原來的電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構——通信管理局(OFCOM)，全面負責電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了信息領域中存在的各種壁壘，使技術和業(yè)務進一步融合。OFCOM分為六大塊：內容標準分部、技術標準和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務，需要兩個或幾個部門配合實施，例如技術標準和頻譜分部和頻譜政策分部需要配合實施對頻譜的管理。在網絡管理方面，廣播電視和電信網絡都視為統(tǒng)一的電子通信網絡。在內容管理方面，OF-COM董事會中的內容委員會負責廣播內容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內容/文化方面和經濟/產業(yè)方面的廣播事務，向董事會提供咨詢。

　　二是區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。在統(tǒng)一機構和框架內，設立不同的部門對電信和廣電分別監(jiān)管。美國是全球最早實現(xiàn)機構融合的國家。1934年，依據(jù)《1934年通信法》，美國即成立了具有綜合監(jiān)管功能的美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)。FCC監(jiān)管內容包括公共電信、專用電信、廣播電視、無線頻率等，F(xiàn)CC的成立消除了美國通信產業(yè)中存在的政出多門、相互分隔的現(xiàn)象。但是，F(xiàn)CC在內部分設不同的部門分別監(jiān)管電信業(yè)和有線電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線競爭局和執(zhí)行局具體監(jiān)管，廣播電視業(yè)由媒體局監(jiān)管。它們之間的協(xié)調機構是通信業(yè)務機會辦公室。利用有線電視網絡、衛(wèi)星、廣播電視網絡傳輸影視節(jié)目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯(lián)網絡傳輸影視節(jié)目則需要對其進行業(yè)務界定——是有線電視服務還是信息服務，如屬于有線電視服務，仍屬媒體局監(jiān)管范圍，而屬于信息服務，則屬FCC放松監(jiān)管的范疇。

　　相對融合監(jiān)管體制

　　所謂“相對融合監(jiān)管體制”是指雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，但是能夠在法律和體制框架內對廣電和電信有效協(xié)調，統(tǒng)籌發(fā)展。主要分為兩類：

　　一是網絡與內容分設監(jiān)管機構，依法統(tǒng)籌發(fā)展。典型案例是法國、德國等。在法國，最高視聽委員會(CSA)是一個獨立的廣播電視監(jiān)管機構，統(tǒng)一管理包括公營、私營、全國和地方電視節(jié)目市場，該機構享有政府授予的極大權力，包括人事提名、經費管理、政策提案、市場監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。法國電信監(jiān)管局［ART，2005年7月改為電子通信與郵政監(jiān)管局(ARCEP)］是電信監(jiān)管機構。二者的分工是：第一，在監(jiān)管方面的分工，CSA監(jiān)管內容，尤其是視聽業(yè)務的內容，電信監(jiān)管局監(jiān)管(網絡)容量和管道(頻道)。第二，從監(jiān)管職能上講，ARCEP沒有對廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運營商之間出現(xiàn)網絡分歧時，不管這個網絡受監(jiān)管抑或沒有受監(jiān)管，ARCEP有權進行調解監(jiān)管。

　　二是網絡與內容分設監(jiān)管機構，同時納入統(tǒng)一協(xié)調機制框架。這類國家和地區(qū)雖然網絡與內容監(jiān)管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進一步融合，將媒體和信息通信管理機構置于同一政府部門管轄之下。新加坡和我國香港地區(qū)的融合監(jiān)管體制可以歸入此類。我國香港地區(qū)現(xiàn)行監(jiān)管體系將網絡和內容監(jiān)管分離，網絡監(jiān)管和內容監(jiān)管是兩個并列的體系，在各自的體系內擁有獨立的監(jiān)管機構和法律法規(guī)。在內容監(jiān)管方面，監(jiān)管機構是廣播事務管理局。該局的職責是根據(jù)《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務管理局條例》，負責對香港持有牌照的電視及電臺廣播機構進行監(jiān)管。在網絡監(jiān)管方面，監(jiān)管機構是電訊管理局，監(jiān)管的法律依據(jù)是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設施的監(jiān)管完全納入電信法規(guī)。同時，工商及科技局作為兩個獨立的監(jiān)管機構共同的行政機關，負責廣電及電信政策的制定及兩個領域的協(xié)調發(fā)展。香港正進一步推進融合監(jiān)管，擬首先成立通訊事務管理局，然后在該局的統(tǒng)一領導下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統(tǒng)一協(xié)調對整個電子通信行業(yè)進行監(jiān)管的《通訊條例》法律的修改。

　　政策是推進融合的關鍵

　　監(jiān)管政策是落實三網融合體制的具體措施。體制與政體等國情有關，但無論是“完全融合監(jiān)管體制”，還是“相對融合監(jiān)管體制”，在具體監(jiān)管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國家和地區(qū)雖然沒有形成融合的監(jiān)管體制，但是，為了推進三網融合，也加大了三網協(xié)調力度，并采取了相適應的監(jiān)管政策。國際上推進三網融合最重要的三條政策：一是網絡與技術中立；二是業(yè)務雙向進入；三是重視內容監(jiān)管，但對互聯(lián)網和廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管力度不同。在具體做法上，各國和地區(qū)由于體制和國情不同則各有側重。

　　確立網絡與技術中立原則

　　無論是完全融合的監(jiān)管體制還是相對融合的監(jiān)管體制，都堅持網絡與技術中立原則，允許運營商自行選擇相應的網絡傳播內容。歐盟監(jiān)管框架指令認為，無需考慮傳播內容的種類,而將“電子通信網”定義為“廣播與電視網以及有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定(電路交換和分組交換)網絡及互聯(lián)網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源�！被�于這一要求，無論是建立完全融合體制的英國，還是建立相對融合體制的法國、德國等歐盟國家都已經將其轉化為國內法律。但歐盟各國具體做法略有區(qū)別。我國香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時，對網絡設施的監(jiān)管也進行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網絡設施納入《電訊條例》進行規(guī)范，從而確定了網絡及技術中立的內容監(jiān)管原則。

　　業(yè)務上允許雙向進入

　　業(yè)務融合是三網融合的表現(xiàn)形式。很多國家和地區(qū)，在原屬于電信企業(yè)經營的業(yè)務和原屬于廣電企業(yè)經營的業(yè)務層面已經允許電信與廣電的雙向進入。其中，對電信業(yè)采取促進競爭開放的放寬準入辦法，但對進入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。從立法上來看，分兩種情形：

　　一是立法明確規(guī)定雙向進入，同時對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。如美國1996年《電信法》修改后，允許電信運營商與有線電視運營商相互進入，經營電信業(yè)務無需獲得許可，經營有線電視業(yè)務需要獲得許可。產業(yè)間的雙向進入只是三網融合的一個前提條件。美國的有線電視公司和電信運營商都可以提供話音、數(shù)據(jù)和視頻業(yè)務。但由于本地特許制度的存在，電信運營商提供有線電視業(yè)務需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，F(xiàn)CC修訂了本地特許制度，消除了進入本地電視市場的障礙，改善了電信公司開展IPTV的大環(huán)境。英國《2003年通信法》對于經營電信業(yè)務實行一般授權制，申請電信業(yè)務不需要許可證，而經營廣播電視業(yè)務需要許可證。我國香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運營商進入對方市場。

　　二是有的國家和地區(qū)雖然沒有明確的法律規(guī)定，但實踐中已經實現(xiàn)雙向進入。例如，德國實行網絡和內容分別管理的體制，網絡由聯(lián)邦網絡監(jiān)管局管理，內容由各州獨立媒體管理局監(jiān)管，而對既涉及網絡，又涉及內容的三網融合問題，聯(lián)邦和州政府都沒有專門的法律規(guī)定，但無論是廣播公司還是電信運營商都在經營融合業(yè)務。

　　值得一提的是：在對融合性業(yè)務形態(tài)的監(jiān)管方面，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經營。但不同的國家和地區(qū)對其采取了不同的監(jiān)管措施。有的國家和地區(qū)制訂了統(tǒng)一的融合類業(yè)務監(jiān)管法律。例如，加拿大1999年頒布《新媒體豁免令》，將“新媒體”定義為“利用互聯(lián)網傳播廣播電視的媒體”，并規(guī)定利用互聯(lián)網傳播廣播電視(IPTV)可以免于申請許可證。日本2002年出臺了《電信業(yè)務廣播法》，保證了通過電信寬帶網絡順利傳輸電視節(jié)目，推動了IPTV業(yè)務的發(fā)展。而德國、新加坡等國家將IPTV等融合性業(yè)務作為廣播業(yè)務監(jiān)管，適用于廣電法律，但是允許電信企業(yè)經營。例如，德國電信的寬帶DSL可以接收電視節(jié)目，并且已經獲得通過IPTV現(xiàn)場直播足球超級聯(lián)賽的許可。

　　對互聯(lián)網和廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管力度不同

　　各國和地區(qū)普遍重視內容監(jiān)管，并有一些共同的價值取向，例如關注個人隱私權和未成年人保護等等。同時，由于意識形